得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及個(gè)人保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的迅速普及，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展迅速。伴隨行業(yè)的迅速發(fā)展，保險(xiǎn)銷(xiāo)售誤導(dǎo)、銷(xiāo)售擾民、理賠難等問(wèn)題突出，引發(fā)輿論高度關(guān)注。究其原因，一方面是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銷(xiāo)售、理賠環(huán)節(jié)沒(méi)能落實(shí)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的要求； 一方面是因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)保險(xiǎn)條款的認(rèn)識(shí)水平與保險(xiǎn)條款本身的復(fù)雜程度不匹配。

為解決社會(huì)問(wèn)題，中國(guó)保監(jiān)會(huì)強(qiáng)化對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)者的保護(hù)。以保監(jiān)會(huì)成立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局為標(biāo)志，中國(guó)逐步將零散的保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)則制度化、系統(tǒng)化、體系化。在國(guó)務(wù)院法制辦近期向社會(huì)發(fā)布的《保險(xiǎn)法》修改征詢(xún)意見(jiàn)稿中，也計(jì)劃在保險(xiǎn)法律層面落實(shí)“保險(xiǎn)消費(fèi)者”的保護(hù)。如何將保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入到法律框架內(nèi)，是目前行業(yè)和理論界普遍關(guān)心的問(wèn)題。

一、中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

中國(guó)保監(jiān)會(huì)歷來(lái)關(guān)注保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。在2001年12月，保監(jiān)會(huì)在《關(guān)于購(gòu)買(mǎi)人身保險(xiǎn)新型產(chǎn)品有關(guān)注意事項(xiàng)的公告》中，首次在保險(xiǎn)行業(yè)中提及 “消費(fèi)者”概念，明確“為保護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，規(guī)范保險(xiǎn)公司信息披露行為……”2008年12月，保監(jiān)會(huì)印發(fā)《加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者教育工作方案》，正式提出“保險(xiǎn)消費(fèi)者”概念。2011年10月，保監(jiān)會(huì)正式成立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，在保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)道路上邁出重要的一步。2012年，保監(jiān)會(huì)在全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管會(huì)議上提出“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益”的核心監(jiān)管理念。之后，保監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)《保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴處理管理辦法》、《保險(xiǎn)小額理賠服務(wù)指引（施行）》，進(jìn)一步強(qiáng)化保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)工作。

近年來(lái)，中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)水平不斷提升。根據(jù)《中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)報(bào)告（2015）》顯示，在加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作頂層設(shè)計(jì)和完善監(jiān)管制度體系方面，保監(jiān)會(huì)形成了包括規(guī)范順暢的投訴處理、低成本的糾紛調(diào)處、及時(shí)充分的信息披露、形式多樣的宣傳教育、監(jiān)管與自律并舉的懲戒約束和多方協(xié)同的外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制在內(nèi)的保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制。在具體工作中，保監(jiān)會(huì)大力治理人身保險(xiǎn)銷(xiāo)售誤導(dǎo)和車(chē)險(xiǎn)理賠難問(wèn)題；構(gòu)建“信、訪、電、網(wǎng)”四位一體保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴維權(quán)渠道、建立健全多元化矛盾糾紛解決機(jī)制；搭建多方參與的保險(xiǎn)公眾教育工作格局和保險(xiǎn)知識(shí)普及和公眾教育渠道；嚴(yán)格產(chǎn)品審查、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查、打擊保險(xiǎn)欺詐和非法集資；及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)和保險(xiǎn)監(jiān)管中涉及消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)信息、加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)提示、為保險(xiǎn)消費(fèi)者做出理性消費(fèi)選擇提供信息支持的監(jiān)管實(shí)踐；以行業(yè)信用體系建設(shè)帶動(dòng)誠(chéng)信建設(shè)、嚴(yán)格推進(jìn)依法行政、大力培育宣傳行業(yè)誠(chéng)信文化、多錯(cuò)并舉治理行業(yè)失信行為。目前，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)基本上形成了保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)的常態(tài)化意識(shí)，將保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的合法權(quán)益作為行業(yè)發(fā)展之根本。

二、中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)需要厘清的理論問(wèn)題

提及保險(xiǎn)消費(fèi)者的保護(hù)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)“保險(xiǎn)消費(fèi)者”的范圍進(jìn)行界定，從根本上理清保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)的理論問(wèn)題。明確調(diào)整范圍，不僅有助于正確劃分消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法與其他法律的界限，更有助于人民法院、行政機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體在實(shí)踐中正確的適用法律。目前，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在開(kāi)展保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作時(shí)，將“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”與“保險(xiǎn)消費(fèi)者”混同使用。在《保險(xiǎn)法》修改過(guò)程中，保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦在不同時(shí)期發(fā)布的征求意見(jiàn)稿中，也將“保險(xiǎn)消費(fèi)者”等同于“投保人、被保險(xiǎn)人和受益人”，“投保人、被保險(xiǎn)人和受益人”包括“自然人、法人和其他組織”，引發(fā)行業(yè)熱議。

（一）“投保人、被保險(xiǎn)人和受益人”與“消費(fèi)者”權(quán)益保護(hù)的區(qū)別

從權(quán)益保護(hù)角度來(lái)看，“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”與“消費(fèi)者”均是法律給予特定保護(hù)的群體，以調(diào)整或者保護(hù)其在經(jīng)濟(jì)行為中的弱勢(shì)地位。但從權(quán)利來(lái)源基礎(chǔ)及保護(hù)目的來(lái)看，“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”與“消費(fèi)者” 的權(quán)益保護(hù)有較大的區(qū)別。

對(duì)“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”的保護(hù)是基于《保險(xiǎn)法》的規(guī)定。保險(xiǎn)關(guān)系是一種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中締約主體間存在較大的信息不對(duì)稱(chēng)，往往保險(xiǎn)人具有較大的締約優(yōu)勢(shì)，因此《保險(xiǎn)法》設(shè)計(jì)了對(duì)投保人、被保險(xiǎn)人及受益人的保護(hù)機(jī)制，例如保險(xiǎn)人的明確說(shuō)明義務(wù)、不得隨意解除合同義務(wù)、足額支付賠款義務(wù)等。但投保人、被保險(xiǎn)人及受益人在享受上述保護(hù)機(jī)制時(shí)，也需要履行如實(shí)告知義務(wù)、出險(xiǎn)及時(shí)通知義務(wù)等，實(shí)際上體現(xiàn)了《保險(xiǎn)法》誠(chéng)實(shí)信用原則的要求，意圖在于保險(xiǎn)主體的利益平衡。因此，自然人、法人和其他組織作為投保人、被保險(xiǎn)人及受益人時(shí)，均受到《保險(xiǎn)法》的保護(hù)。

對(duì)于“消費(fèi)者”的保護(hù)是基于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定。保護(hù)“經(jīng)濟(jì)上的弱者”是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的立法初衷，法律賦予了消費(fèi)者九項(xiàng)權(quán)利、更是明確了經(jīng)營(yíng)者需要承擔(dān)的一系列義務(wù)及法律責(zé)任。這不僅能夠調(diào)整或者改善消費(fèi)者在締約時(shí)的弱勢(shì)地位，更能夠提升合同履行過(guò)程中對(duì)消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的力度?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》直接明確消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是個(gè)人，而個(gè)人之外的單位從談判地位、經(jīng)濟(jì)力量等方面講不是弱者，可以基于其他法律充分主張權(quán)利。從域外立法制度來(lái)看，英國(guó)作為現(xiàn)代保險(xiǎn)的發(fā)源地，是早提出保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的，在其頒布的《消費(fèi)者保險(xiǎn)法》中指出，“保險(xiǎn)消費(fèi)者”指的是為了非交易、商業(yè)、職業(yè)目的，簽署保險(xiǎn)合同的個(gè)人；在我國(guó)香港地區(qū)，根據(jù)香港保險(xiǎn)業(yè)聯(lián)會(huì)頒布的《承保商專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)則》，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)對(duì)以個(gè)人消費(fèi)目的購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的個(gè)人實(shí)施特別的保護(hù)機(jī)制。

（二）保險(xiǎn)消費(fèi)者概念界定的必要性

將“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”與“保險(xiǎn)消費(fèi)者”混淆使用，是理論界及實(shí)務(wù)界需要盡快解決的重要問(wèn)題。通過(guò)比較“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”與“消費(fèi)者” 權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)和目的，可以看出，在《保險(xiǎn)法》基礎(chǔ)上（縱向）“投保人、被保險(xiǎn)人及受益人”的權(quán)益保護(hù)，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》基礎(chǔ)上（橫向）“消費(fèi)者” 的權(quán)益保護(hù)有較大的交叉關(guān)系，但并非是一致的概念。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法調(diào)整范圍的原則之一，就是有利于劃分消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與其他法律的界限。概念的混淆使用，將導(dǎo)致以《保險(xiǎn)法》為主導(dǎo)的行業(yè)法與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為主導(dǎo)的消費(fèi)者保護(hù)特別法之間的概念不匹配、制度不銜接的問(wèn)題，導(dǎo)致法律適用的沖突問(wèn)題。目前，中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)在開(kāi)展保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作時(shí)，并未對(duì)概念進(jìn)行界定和區(qū)分，實(shí)際上將保險(xiǎn)消費(fèi)者的概念等同于所有投保人、被保險(xiǎn)人及受益人的概念，這與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》區(qū)分對(duì)待消費(fèi)者、有利于強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的目的并不相符。

在保險(xiǎn)行業(yè)中，大量存在的投保人、被保險(xiǎn)人及受益人并非自然人，或者雖是自然人但并非為生活消費(fèi)目的安排保險(xiǎn)的行為，情形復(fù)雜、形式多樣。如果在保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展中，對(duì)“保險(xiǎn)消費(fèi)者”的概念不加以區(qū)分，極易導(dǎo)致保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售宣傳、服務(wù)安排等與保險(xiǎn)消費(fèi)者利益切實(shí)相關(guān)的業(yè)務(wù)中，無(wú)法給予真正的“保險(xiǎn)消費(fèi)者”更為有利的保護(hù)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在面臨更具備優(yōu)勢(shì)地位的機(jī)構(gòu)主體時(shí)，易處于被動(dòng)地位，最終將極大程度阻礙保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新發(fā)展，最終導(dǎo)致需要得到保護(hù)的 “保險(xiǎn)消費(fèi)者”并未獲得充分保障。

（三）保險(xiǎn)消費(fèi)者的界定

回溯國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程，較早明確提出“消費(fèi)者”概念及權(quán)益保護(hù)機(jī)制的是1993年頒布的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，并在2013年完成修訂。在修訂過(guò)程中，專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于何為“消費(fèi)者”進(jìn)行了研究和辯論，但最終在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中明確“消費(fèi)者”應(yīng)當(dāng)僅限于“個(gè)人”，且為“生活消費(fèi)需要”購(gòu)買(mǎi)、使用或者接受服務(wù)。同時(shí)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十八條首次提及“金融消費(fèi)者”保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，指出“……提供證券、保險(xiǎn)、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供經(jīng)營(yíng)地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)款或者費(fèi)用、履行期限和方式、注意事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息”。因此，對(duì)于“保險(xiǎn)消費(fèi)者”的界定，應(yīng)當(dāng)遵循《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，限定在個(gè)人為生活消費(fèi)需要購(gòu)買(mǎi)、使用或者接受保險(xiǎn)服務(wù)。對(duì)比銀行消費(fèi)者的界定，2013年8月30 日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》，第三條明確，“指引所稱(chēng)銀行業(yè)消費(fèi)者是指購(gòu)買(mǎi)或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人”，即銀行業(yè)消費(fèi)者為自然人，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定相符的。

三、中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)制度構(gòu)建的建議

根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第十六條的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者向消費(fèi)者提供商品或者服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定履行義務(wù)。因此，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基本性質(zhì)，對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)者的保護(hù)與《保險(xiǎn)法》對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)者的保護(hù)并不沖突。對(duì)于中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)制度的構(gòu)建，需要關(guān)注以下幾個(gè)方面：

（一）將保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)制度與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》銜接

對(duì)于“保險(xiǎn)消費(fèi)者”這個(gè)基礎(chǔ)概念性問(wèn)題，如果原則不清晰，也很難從源頭上維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益。建議借鑒英國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)等地的制度安排，在后續(xù)保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)制度構(gòu)建時(shí)，將保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相互銜接，將《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》作為保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)的基本法。

（二）科學(xué)界定保險(xiǎn)消費(fèi)者的范圍

保險(xiǎn)合同和保險(xiǎn)條款對(duì)于一般人來(lái)說(shuō)太過(guò)于復(fù)雜，一般人充分、理解保險(xiǎn)合同和保險(xiǎn)條款存在一定的難度，所以法律對(duì)于締約弱勢(shì)地位的保護(hù)就顯得尤為必要?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》保障的就是提升自然人的締約能力，并保證在這種情況下締結(jié)的合約得到有效執(zhí)行。從這個(gè)角度來(lái)看，在保險(xiǎn)消費(fèi)者的界定中，“投保人”、“被保險(xiǎn)人”均應(yīng)當(dāng)為自然人。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，“生活消費(fèi)”成為獲得消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)。但因?yàn)榻鹑谙M(fèi)行為與生活消費(fèi)行為之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，導(dǎo)致界定某個(gè)保險(xiǎn)合同的締結(jié)是否是為了“生活消費(fèi)”目的非常困難。對(duì)于該問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而保持開(kāi)放的態(tài)度，人民的生活消費(fèi)目的顯然不再局限在吃穿住用行，而越發(fā)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)富保值增值、教育養(yǎng)老、家族財(cái)富傳遞等方面，各類(lèi)型的產(chǎn)品也層出不窮，難以羅列。因此，建議采取負(fù)面清單方案，對(duì)于不符合“生活消費(fèi)”的投保行為，明確不符合保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)的范疇。值得借鑒的便是英國(guó)的制度安排，將個(gè)人與“交易、商業(yè)或者執(zhí)業(yè)”相關(guān)的保險(xiǎn)安排，排除在保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)的范疇。

（三）構(gòu)成科學(xué)的保險(xiǎn)消費(fèi)者保障機(jī)制

綜合中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度建設(shè)實(shí)際，在立法方面，條件成熟的情況下，可以評(píng)估法律、行政法律及部門(mén)規(guī)章的多層級(jí)立法安排，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》確定的框架及原則內(nèi)，在《保險(xiǎn)法》中明確“保險(xiǎn)消費(fèi)者”保障的范圍、原則等內(nèi)容，并通過(guò)行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章方式進(jìn)行更為詳細(xì)、充分的立法保障；在監(jiān)管及權(quán)益保護(hù)執(zhí)法角度，可以借鑒英國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)等地經(jīng)驗(yàn)，拓寬爭(zhēng)議解決的方式，提供給保險(xiǎn)消費(fèi)者除了投訴、訴訟之外，更為便捷、有效的解決方案；在產(chǎn)品及服務(wù)供給方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供個(gè)性化的服務(wù)，區(qū)分保險(xiǎn)消費(fèi)者與非保險(xiǎn)消費(fèi)者業(yè)務(wù)，在產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、投保承保、客戶(hù)關(guān)系、理賠服務(wù)等方面，實(shí)現(xiàn)更符合。